Staatshilfen für die AEG? –

Otto Schlecht

Darf der Staat sanierungsreifen Unternehmen helfen?

Die Sanierungsbemühungen um die AEG und die Bereitschaft des Bundes, unter restriktiven Auflagen mit einer Exportbürgschaft bis zur Höhe von 600 Mill. DM und, nach Beantragung des Vergleichsverfahrens durch AEG am 9. August 1982, zusätzlich mit einer 100prozentigen Bürgschaft für ein Massedarlehen bis zur Höhe von 1,1 Mrd. DM zu helfen, haben in der Öffentlichkeit eine kontroverse wirtschaftspolitische Diskussion darüber ausgelöst, unter welchen Bedingungen der Staat sanierungsreifen Unternehmen helfen kann und darf. Das Meinungsspektrum reicht von Kritik an der Bundesregierung wegen vermeintlich unzureichender Hilfe bis hin zu dem Vorwurf, der Staat degeneriere zum Reparaturbetrieb für Großunternehmen. Nach der Beantragung des Vergleichsverfahrens für AEG mehren sich jene Stimmen, die staatliche Bürgschaft für im Kern gesunde und überlebensfähige Teile der AEG nicht mehr für den größten Sündenfall der Marktwirtschaft halten. Für andere geht es nun nicht mehr nur um die Erhaltung von Arbeitsplätzen, sondern um die Durchsetzung einer wirtschaftspolitischen Strategie, die auf eine verstärkte Mitwirkung des Staates in der Wirtschaft abzielt. Welche Gründe sprechen in einer marktwirtschaftlichen Wirtschaftsordnung gegen und für staatliche Hilfen an sanierungsreife Unternehmen?

Staatliche Eingriffe in den Wettbewerb müssen vor dem Hintergrund der Wirtschaftsordnung beurteilt werden, die gewollt ist. Zu den konstituierenden Prinzipien unserer Wirtschaftsordnung gehört, daß derjenige, der den Nutzen hat, auch den Schaden tragen muß. Die konsequente Durchsetzung dieses Haftungsprinzips soll zum Vorteil des Konsumenten die Auslese der Betriebe und des Managements ermöglichen und erleichtern.

Sie soll weiterhin bewirken, daß die Disposition des Kapitals vorsichtig erfolgt. Investitionen werden nur dann sorgfältig getätigt, wenn die Verantwortlichen für diese Investitionen auch haften müssen. Der Weg zum Gewinn darf nur über den Wettbewerb der Leistung führen, „während gleichzeitig dafür gesorgt sein muß, daß eine Fehlleistung ihre unerbittliche Sühne in Verlusten und schließlich durch den Konkurs im Ausscheiden aus der Reihe der für die Produktion Verantwortlichen findet. Einkommenserschleichungen (ohne entsprechende Leistung) und ungesühnte Fehlleistungen (durch Abwälzung des Verlustes auf andere Schultern) müssen in gleicher Weise verhindert werden“ (W. Röpke). Wird also diese privatwirtschaftliche Haftung ganz oder teilweise vom Staat übernommen, so ist dies zweifellos ein ordnungspolitisch schwerwiegender Verstoß gegen ein tragendes Prinzip unserer Wettbewerbsordnung. Derartige Eingriffe verfälschen den Wettbewerb innerhalb der Branche, indem sie Kosten und Lasten der Marktbereinigung auf konkurrierende Unternehmen und deren Arbeitnehmer verlagern. Auch ziehen gerade staatliche Sanierungshilfen häufig weitere staatliche Hilfen nach sich und schaffen Berufungsfälle. Sie sind überdies in nicht wenigen Fällen eine Art Prämie für Unwirtschaftlichkeit und Mißmanagement, und sie behindern last not least den Strukturwandel.

Die konsequente Anwendung des Haftungsprinzips stößt in der praktischen Wirtschaftspolitik jedoch auf ein Dilemma. Die Wirtschaftspolitik darf weder in einen unrealistischen Doktrinarismus verfallen, der die jeweilige historische Wirtschaftswirklichkeit nicht berücksichtigt, noch in einen prinzipienlosen Punktualismus, der die Wirtschaftspolitik in ein Wirrwarr unzusammenhängender oder widerspruchsvoller Maßnahmen abgleiten läßt. In beiden Fällen würde das Ziel verfehlt. In der konkreten Situation geht es schon lange nicht mehr um die puristische Frage, ob der Staat überhaupt in den Wettbewerb eingreifen darf, sondern es geht in concreto darum, wann ein solcher Eingriff in Ansehung der gewollten Wirtschaftsordnung gerechtfertigt und notwendig ist. Wir haben deshalb schon in den 60er Jahren „sektorale Strukturpolitik“ in die soziale Marktwirtschaft integriert. Praktische Wirtschaftspolitik lebt nicht von der Berufung auf die reine Lehre, sondern vom Kompromiß mit der konkreten Notwendigkeit. Um aber die Wettbewerbsordnung in ihrer Funktionsfähigkeit nicht zu beeinträchtigen, müssen derartige staatliche Eingriffe – und staatliche Hilfen für sanierungsreife Unternehmen sind ohne Zweifel problematische Eingriffe in den Wettbewerb – auf besonders schwerwiegende Ausnahmefälle beschränkt werden.

Somit ist zum einen zu fragen, ob es sich im Falle AEG um einen Sonderfall handelt. Zum anderen stellt sich die Frage, ob die Bereitschaft der Bundesregierung, auch nach dem Vergleichsantrag der AEG nicht nur an der Exportbürgschaft festzuhalten, sondern darüber hinaus mit einer zusätzlichen Bürgschaft dazu beizutragen, daß der AEG-Konzern nach der Vergleichserfüllung in einer dann neuen Form als saniert und wieder allein lebensfähig angesehen werden kann, keine Zweifel an der Entschlossenheit der Wirtschaftspolitik aufkommen läßt, daß die Sanierung von Unternehmen in unserer Wirtschaftsordnung grundsätzlich Sache des Marktes ist und bleibt.

Als Meßlatte bei der Beantwortung der gestellten Fragen werde ich im folgenden die geltenden Grundsätze der sektoralen Strukturpolitik von 1968 und die im Bundeswirtschaftsministerium erarbeiteten „Mindestanforderungen für staatliche Hilfen zur Sanierung von Einzelunternehmen in Ausnahmefällen“ vom 26. Januar 1979 heranziehen.

Die Philosophie der sektoralen Strukturpolitik, die den auch heute noch geltenden Grundsätzen von 1968 zugrunde liegt, schließt ein Eingreifen der sektoralen Strukturpolitik prinzipiell aus, wenn einzelne Unternehmen in Schwierigkeiten geraten. Als Aufgabe des Staates wird klar postuliert, daß die „Mobilität der Produktionsfaktoren auch dann sichergestellt sein (muß), wenn dies für einzelne Unternehmen oder ganze Wirtschaftszweige mit großen Anstrengungen oder sogar mit dem Ausscheiden auf Dauer unrentabler Betriebe verbunden ist“. Nur wenn sich die Marktverhältnisse für einen ganzen Produktionszweig so tiefgreifend ändern, daß ein sich selbst überlassener Anpassungsprozeß zu unerwünschten volkswirtschaftlichen Konsequenzen führen würde, „ist abzuwägen, ob und welche besonderen wirtschaftspolitischen Maßnahmen angebracht sind“.

Die Diskrepanz zwischen den 1968 beschlossenen Grundsätzen der sektoralen Strukturpolitik und den seither gewährten staatlichen Hilfen, insbesondere seitens der Länder, zur Sanierung von Einzelunternehmen haben 1978/79 im Bundeswirtschaftsministerium dazu geführt, die bereits erwähnten Mindestanforderungen für staatliche Hilfen zur Sanierung von Einzelunternehmen in Ausnahmefällen zu formulieren. Denn bei einer Rückschau wurden wir im Bundeswirtschaftsministerium gewahr, daß zu viele und unzulänglich konditionierte staatliche Sanierungshilfen die Funktionsfähigkeit unserer Wirtschaftsordnung gefährden würden. Mit den Mindestanforderungen sollten einerseits alte Fehler vermieden und andererseits ein Kriterienkatalog geschaffen werden, der Bund und Länder in die Pflicht nimmt und in dessen Rahmen sich die Vorstellungen hilfesuchender Unternehmen einfügen müssen.

Hilfe zur Selbsthilfe

Es gilt nun, die Bürgschaftshilfe des Bundes an den Mindestanforderungen zu messen. Sie besagen, daß staatliche Sanierungshilfen nur als vorübergehende Hilfe zur Selbsthilfe in Ausnahmefällen und dann auch nur unter restriktiven materiellen und verfahrensmäßigen Bedingungen in Betracht kommen. Einerseits muß die begründete Aussicht bestehen, daß sich das Unternehmen nach Überwindung der akuten Schwierigkeiten im Wettbewerb wieder behaupten kann. Andererseits müssen das Unternehmen, Eigentümer und Gläubiger ihre Möglichkeiten, zur Sanierung beizutragen, voll ausschöpfen. Kapitalbeteiligungen des Staates an dem Unternehmen werden grundsätzlich ausgeschlossen.

Für die staatliche Hilfe müssen ferner besondere Gründe von außerordentlichem Gewicht sprechen; die Erhaltung von Arbeitsplätzen reicht nach den Mindestanforderungen allein nicht aus. Schließlich darf die staatliche Sanierungshilfe nicht zu einer direkten Gefährdung von sonst am Markt konkurrenzfähig gebliebenen Unternehmen führen und die dortigen Arbeitsplätze in Mitleidenschaft ziehen.

Vertretbare Bürgschaft

Vor dem Hintergrund dieser Mindestanforderungen für staatliche Sanierungshilfen halte ich die Bürgschaftshilfe des Bundes an die AEG auch nach der von dem Vergleichsantrag veränderten Lage für (noch) vertretbar. Die Bundesminister für Wirtschaft und der Finanzen haben sich ihre Entscheidung nicht leicht gemacht, sondern das Für und Wider sorgfältig abgewogen. Sie haben von Anfang an betont, daß die Lösung der AEG-Probleme eine Sache der Industrie und der Banken ist und bleibt und daß es nicht ihre Absicht ist, die privatwirtschaftliche Aufgabe der AEG-Sanierung durch eine staatliche Rettungsaktion zu ersetzen und gar Verluste aus öffentlichen Mitteln abzudecken. Die Bundesregierung hat deshalb Subventionen an die AEG nicht in Betracht gezogen und eine Kapitalbeteiligung des Bundes an AEG, sei es direkt oder indirekt über bundeseigene Unternehmen, von Anfang an ausgeschlossen.

Der Bund hat auch nie einen Zweifel daran aufkommen lassen, daß Bürgschaften der öffentlichen Hand nur dann in Betracht kommen, wenn Vorstand und Aufsichtsrat von AEG ein realistisches Umstrukturierungskonzept vorlegen, das reelle Chancen eröffnet, daß nach Durchführung der von AEG geplanten Strukturmaßnahmen ein auf Dauer wettbewerbsfähiges Unternehmen steht, das ohne öffentliche Hilfen leben kann.

Die Bereitschaft des Bundes zu einer Bürgschaftshilfe wurde deshalb mit der Forderung verbunden, daß die notwendigen Schritte zur Sanierung des Unternehmens unverzüglich und konsequent in Angriff genommen werden und daß alle wirtschaftlich Beteiligten die dazu erforderlichen Beiträge leisten, wobei nach Auffassung des Bundes weitere Einschnitte und materielle Opfer auch der Vorstände, der leitenden Angestellten und der Belegschaften unvermeidbar sind.

Vor dem Hintergrund von rd. 12 000 Insolvenzen im Jahr 1981 und ihrer Zunahme um rd. 40 % im ersten Halbjahr 1982 bleibt dennoch die Frage, warum AEG ein Sonderfall ist, d. h. welche Gründe von außerordentlichem Gewicht Bürgschaften des Bundes rechtfertigen.

Abwehr volkswirtschaftlichen Schadens

Bereits bei der Exportbürgschaft des Bundes stand nicht die Absicht im Vordergrund, AEG selbst zu helfen, sondern das Ziel, Schaden für die deutsche Volkswirtschaft im In- und Ausland abzuwehren. Wie sich nach dem Antrag der AEG auf Eröffnung eines Vergleichsverfahrens in der Presse zeigte, bestanden die seinerzeitigen Befürchtungen, daß bei einer Insolvenz des zweitgrößten deutschen Elektrokonzerns mit im Jahr 1981 rd. 120 000 Mitarbeitern, davon rd. 100 000 im Inland, schädliche gesamtwirtschaftliche Auswirkungen eintreten würden, zu Recht. Diese negativen Einflüsse wären ohne die Bereitschaft des Bundes, AEG eine Exportbürgschaft zu gewähren, möglicherweise noch größer geworden, weil dann in der Öffentlichkeit der Eindruck hätte entstehen können, daß nicht nur eine Insolvenz hätte vermieden werden können, sondern daß auch Chancen vertan worden seien, AEG zu einem überlebensfähigen Unternehmen ohne unrentable Betriebszweige zu sanieren.

Nach Auffassung der Bundesregierung galt es somit im Zeitpunkt der Bürgschaftsentscheidung das Ansehen der deutschen Exportwirtschaft insgesamt und deren Glaubwürdigkeit und Zuverlässigkeit als verläßlicher Partner zu bewahren, Zeit für die dauerhafte Rettung wettbewerbsfähiger Betriebsteile und der Arbeitsplätze dort zu gewinnen und die um das Schicksal der AEG im In- und Ausland entstandene Unruhe nicht zu allgemeiner Hysterie ausufern zu lassen.

Es hat sich dann freilich herausgestellt, daß eine Sanierung bei der extrem hohen Verschuldung nicht möglich ist. Der Antrag der AEG auf Eröffnung des Vergleichsverfahrens war deshalb unvermeidlich. Verhindert werden konnte auch nicht das Aufsehen, das dieser größte Insolvenzfall der Nachkriegszeit in der Bundesrepublik Deutschland erregt hat. Die in Teilen der nationalen und internationalen Presse anläßlich des Vergleichsantrages vorgenommenen Bewertungen wie „Ende des deutschen Wunders“, „Prestigeverlust für Deutschland“, „nationale Katastrophe“, um nur einige zu nennen, erscheinen bei nüchterner Betrachtung dieses wenn auch spektakulären Insolvenzfalles zwar weit überzogen. Der ohne Gegensteuern zu befürchtende Anschlußkonkurs von AEG hätte aber ohne Zweifel weit über das Unternehmen hinaus der gesamten deutschen Volkswirtschaft geschadet. Vor allem folgende Gründe sprachen dafür, den Sanierungsvergleich mit einer staatlichen Bürgschaft zu flankieren und zu versuchen, den Konkurs zu vermeiden:

• 30 000 mittelständische Zulieferer mit 5 Mrd. DM Aufträgen hängen davon ab.
• AEG ist in vielen Schlüsselbereichen technologisch führend; ihr Ausfall würde die internationale Konkurrenzfähigkeit beeinträchtigen.
• AEG ist mit vielen Großprojekten im Export in aller Welt tätig. Damit steht das Ansehen der deutschen Exportwirtschaft insgesamt auf dem Spiel.
• Auf wichtigen Märkten würde ein Wettbewerber ausfallen und der Wettbewerbsgrad vermindert.
• Bei dem hohen Kreditengagement der Banken wäre ein Vertrauensschwund gegenüber der deutschen Kreditwirtschaft zu befürchten.
• Ein solch spektakulärer Konkurs wäre schädlich für das ohnehin noch schlechte Konjunkturklima.

Diese volkswirtschaftlichen Gründe waren abzuwägen gegen die eingangs skizzierten ordnungspolitischen Bedenken. Wir haben uns im Bundeswirtschaftsministerium die Entscheidung über das Für und Wider nicht leicht gemacht, glauben aber letztlich, daß die genannten Argumente überwiegen.

Bürgschaft mit Bedingungen

Die Bundesregierung hat daher auch nach dem Vergleichsantrag von AEG erklärt, daß sie im Interesse der deutschen Volkswirtschaft weiterhin an einer durchgreifenden und nachhaltigen Gesundung von AEG interessiert ist. Sie hat deshalb zugesagt, an der grundsätzlich zugesagten Exportbürgschaft festzuhalten und mit einer zusätzlichen Bürgschaft für ein Massedarlehen bis zur Höhe von 1,1 Mrd. DM das unerläßliche Umstrukturierungskonzept zu flankieren. Sie hat allerdings u. a. die Bedingung gestellt, daß die Banken erst einmal in Vorlage treten und einen wesentlichen Teil der erforderlichen Liquidität zur Verfügung stellen. Ferner hat sie die Bereitschaft des Bundes erklären lassen, AEG auch durch die uneingeschränkte Fortsetzung der Geschäftsbeziehungen zu dem Unternehmen zu stützen. Dabei wurde darauf hingewiesen, daß der Bund über seine verschiedenen Verwaltungsbereiche der größte Abnehmer moderner Elektronik des AEG-Konzerns ist, und dies in Milliardenhöhe.

Eine vom Bund mit der Prüfung und der Beurteilung des Bürgschaftsrisikos und der Schlüssigkeit des Sanierungskonzepts von AEG beauftragte Wirtschaftsprüfungsgesellschaft hat ihre Auffassung hierzu in einem Plausibilitätsgutachten vom 24. August 1982 dargelegt. Die beiden Bundesministerien haben sich der Beurteilung der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft angeschlossen, daß das Bürgschaftsrisiko als vertretbar eingeschätzt werden kann und daß der AEG-Konzern eine reelle Chance hat, nach der Vergleichserfüllung in umstrukturierter Form saniert und wieder allein lebensfähig zu sein. Dies allerdings nur, wenn die von AEG geplanten Restrukturierungen einschließlich der Trennung von verlustbringenden Unternehmensteilen konsequent durchgeführt werden. Die Bundesregierung hat daher am 1. September 1982 der beantragten Bürgschaftshilfe unter Auflagen für die Banken und die AEG zugestimmt.

Das Verhalten der Bundesregierung bei der Sanierung der AEG sowie die hier vorgenommene Erklärung und Deutung ihrer Beweggründe bleibt selbstverständlich der Kritik unterworfen. Aus den vorangegangenen Ausführungen möchte ich folgendes Fazit ziehen: Die Sanierung von Unternehmen ist und bleibt in unserer Wirtschaftsordnung grundsätzlich Aufgabe der privaten Wirtschaft; sie kann, auch wenn es sich um Großunternehmen handelt, nicht durch eine staatliche Rettungsaktion ersetzt werden, bei der unter dem Druck der jeweiligen Umstände durch überhastetes staatliches Handeln Steuergelder aufs Spiel gesetzt werden, eine Konsequenz, die K. Tucholsky 1931 sarkastisch wie folgt beschrieb: „Fast jeder Unternehmer und besonders der kleinere ist nichts als der Verwalter von Bankschulden; gehts gut, dann trägt er den ungeheueren Zins ab, und gehts schief, dann legen die Banken ihre schwere Hand auf ihn und es ist wie in Monte Carlo; die Bank verliert nicht. Und wenn sie wirklich einmal verliert, springt der Steuerzahler ein: also in der Hauptsache wieder Arbeiter und Angestellte“.

Kein Anlaß zur Diffamierung

Der Fall AEG läßt sich m. E. als Bestätigung Tucholskys nicht heranziehen; das staatliches Handeln in diesem Falle bietet weder Anlaß zur Diffamierung des Staates als Reparaturbetrieb des Kapitalismus noch ist es ein Indiz für eine bewußte Strategie, die auf eine verstärkte Mitwirkung des Staates in der Wirtschaft abzielt. Die Bereitschaft des Bundes, zu einer durchgreifenden und nachhaltigen Gesundung von „AEG neu“ beizutragen, ist vielmehr nach sorgfältiger Abwägung des Schadens für die deutsche Volkswirtschaft, der zu erwarten wäre, falls der Vergleich scheitert, mit den ordnungspolitischen Bedenken, wie z. B. den berechtigten Sorgen der mittelständischen Wirtschaft vor einem bevorzugten Zugang von Großunternehmen zu öffentlichen Bürgschafts- und Finanzhilfen, zustande gekommen. Ich will aber gern gestehen, daß dabei ein schlechtes Gewissen übrig geblieben ist und wir uns ein wenig mit der Weisheit von Ludwig Erhard trösten: Man kommt in der praktischen Wirtschaftspolitik nicht drum herum, ab und zu mal gegen die reinen marktwirtschaftlichen Gebote zu sündigen – man muß nur wissen, daß man sündigt!

Gerhard Zeitel

Ein ordnungspolitisches Trauerspiel

Ganze vier Zeilen umfaßte eine Meldung aus Oldenburg. „Die Oldenburger Suhrkamp Elektro GmbH hat Konkurs beantragt. Nach Angaben des Unternehmens mit bisher 70 Mitarbeitern haben vor allem ausbleibende Zahlungen der AEG-Gruppe dazu geführt. Die Hausbank habe der Firma keine Zwischenkredite gewährt“.

Das Aus für ein Unternehmen, das Aus für 70 Arbeitsplätze! Wievielen Betrieben mag es ähnlich ergehen, ohne daß wir das je hören oder lesen? Welche Lehren müssen wir sonst aus dieser Vier-Zeilen-Meldung ziehen? Zunächst einmal müßte der letzte Satz Aufmerksamkeit erregen: Die Hausbank hat der Firma keine Zwischenkredite gewährt!

Dazu – vom selben Tag, nur eine knappe Stunde früher verbreitet – die ersten Sätze eines dreiteiligen Großberichts einer deutschen Nachrichtenagentur: „AEG-Telefunken ist ein entscheidender Schritt auf dem Weg zur Sanierung gelungen. Mit Erleichterung wurde der neue Kredit über 1,1 Milliarden DM aufgenommen, den die rund 25 AEG-Hausbanken in der vorangegangenen Nacht dem zahlungsunfähigen zweitgrößten Elektrokonzern in Form eines Verwalterdarlehens einräumten ... Die Banken stellen allerdings eine wesentliche Bedingung: Die Bundesregierung soll – über die bereits grundsätzlich gewährte Exportbürgschaft von 600 Millionen hinaus – eine weitere 100 %ige Bürgschaft für nochmals 1,1 Milliarden DM übernehmen.“

Genau hier sind ernsthafte Bedenken angebracht. Um es deutlicher zu formulieren: Der Staat dürfte in einer Marktwirtschaft weder für das Wohl noch für das Wehe privater Unternehmen in Anspruch genommen werden. Auch nicht von einem Bankenkonsortium nach dem Motto: Zahlst Du soviel, lege ich noch einmal genau soviel dazu (oder umgekehrt).

Verfehlte Politik

Läßt man die letzten Wochen dieser Krise Revue passieren, so drängt sich der Verdacht auf, daß hier nach dem Grundsatz verfahren wird: das große Geld den Großen – die große Last den Kleinen. Es wird immer wieder zur Rechtfertigung der AEG-Bürgschaften das Arbeitsplatzargument bemüht, ohne daß die arbeitsplatzerhaltende Bedeutung der mittelständischen Unternehmen auch nur annähernd richtig eingeschätzt wird. Gerade diese Unternehmen müssen Tag für Tag zu Dutzenden den Weg zum Konkursrichter antreten. Die Zahl der dadurch verlorenen Arbeitsplätze übertrifft diejenige bei Großbetrieben erheblich. Die betroffenen Unternehmen sind Betriebe, die einer verfehlten Konjunktur- und Finanzpolitik zum Opfer gefallen sind, für die die Bundesregierung die Verantwortung trägt.

Die AEG-Telefunken hatte Ende 1981 im Inland 99 400 Mitarbeiter beschäftigt. Zur Erhaltung dieser Arbeitsplätze in einem Konzern, der schon 1973 keine Dividende mehr ausschütten konnte, werden nun seit Jahren Millionenbeträge mobilisiert, durch die öffentliche Hand und durch die Banken zugleich. Eine mindestens dreimal größere Zahl von Arbeitsplätzen wurde dagegen allein im Jahre 1981 durch die Explosion der Konkurszahlen im mittelständischen Bereich zerstört.

Bereits früher – zu Zeiten besserer wirtschaftlicher Rahmenbedingungen – hat es Strukturanpassungen, z. B. im Bereich der Bauwirtschaft oder der Textilwirtschaft, gegeben. Auch damals wurde immer argumentiert, der Staat sei kein Reparaturbetrieb für schwache Branchen oder notleidende Unternehmen. Auch dieser, zum Teil schmerzhafte Wandel gehöre zum Prinzip unserer Wirtschaftsordnung. Diese Auffassung ist sicherlich richtig. Problematisch wird es nur, wenn die theoretische Richtigkeit solcher Thesen immer nur an kleinen und mittleren Unternehmen demonstriert wird, für die keine starke Gewerkschaft ihre Mitglieder mobilisiert und deren Betriebsrat nicht von der Bundesregierung zur Aussprache empfangen wird.

Die AEG wurde letztlich zum Vergleichsrichter getrieben, weil es unüberwindbare Liquiditätsschwierigkeiten gab. Die Finanzierungsschwierigkeiten sind indessen durch zwei wesentliche Faktoren mitbedingt:

• den reihenweisen Ankauf mittlerer und kleiner Unternehmen, für den die Hausbanken willig Geld bereitstellten, und
• durch übertriebene Sozialleistungen, insbesondere Pensionsrückstellungen, durch die die kleineren und mittleren Unternehmungen einer schwer ausgleichbaren Konkurrenz bei der Beschaffung von Arbeitskräften ausgesetzt wurden.

Kein befriedigendes Sanierungskonzept

Die AEG ist ein Schulbeispiel für eine verfehlte Akkumulationspolitik, die Unternehmenseinheiten produziert, die nicht mehr überschaubar und hinreichend steuerbar sind. Die künstliche Beatmung durch eine Staatshilfe erfolgt in fragwürdiger Weise zu Lasten der kleineren und mittleren Unternehmen. Besser als staatliche Reparaturen von Großbetrieben ist eine vorbeugende Wirtschafts- und Wettbewerbspolitik, die Konzentrationen verhindert.

Die Bundesregierung hat sich zur Bürgschaft für AEG-Telefunken bereiterklärt, obwohl ein befriedigendes Sanierungskonzept bislang nicht vorgelegt werden konnte. Eckpunkte des Sanierungskonzeptes hätten sein müssen:

• eine echte Entflechtung des zu groß gewordenen Konzerns, um den einzelnen Betriebseinheiten wieder mehr Eigenverantwortung und Entscheidungsbefugnis zu geben;
• ein Verzicht der Belegschaft auf einen erheblichen Teil der gegenüber vergleichbaren Betrieben zusätzlichen Sozialleistungen;
• Abbau von übertriebenen Personalnebenkosten.

Grundzüge eines Sanierungskonzeptes, das die Überschuldung des Unternehmens von den Ursachen her in Angriff genommen haben würde, konnte der Vorstand nicht zuletzt deshalb nicht vorlegen, weil es am Veto des Gesamtbetriebsrates, also an den Gewerkschaften scheiterte. Diese wiederum konnten sich der politischen Rückendeckung durch den Staat sicher sein. Der Arbeitnehmervertretung ist auch anzulasten, daß der frühere Vorstandsvorsitzende Dr. Cipa vor rund zwei Jahren die Kommandobrücke verlassen mußte; er war ihr zu hart. Schon damals wäre der Konzern bestenfalls durch eine Radikalkur zu retten gewesen. Heute – bei rezessiver Entwicklung – ist es kaum noch möglich, die Kapazitäten rasch dem übersättigten Markt anzupassen. Und wer durch Staatshilfen Arbeitsplätze bei AEG konserviert, der vernichtet dadurch Arbeitsplätze in noch wettbewerbsfähigen Unternehmen.

Rolle der Banken

Was bleibt, ist ein ordnungspolitisches Trauerspiel: Der Staat zahlt auf Kosten des Steuerzahlers und auf Kosten des Mittelstandes einen Teil der Zeche über den öffentlichen Haushalt, die Großbanken leisten bereitwillig ihren Beitrag, weil sie sich durch höhere Zinsen beim Mittelstand wieder refinanzieren können. Bei der Kreditvergabe an mittelständische Unternehmen sind die Banken dagegen äußerst zurückhaltend. Häufig akzeptieren sie als Sicherheiten nur Grundbesitz. Dieses übertriebene Sicherheitsdenken der Banken bei den kleineren und mittleren Betrieben trägt leider nicht dazu bei, daß mehr Innovationen in den Markt kommen.

Auf dem langen Leidensweg der AEG haben die Banken keine rühmliche Rolle gespielt. Die Banken gaben ihr Plazet, als die AEG in den späten 60er Jahren beinahe wahllos mittelständische Firmen einkaufte. Sie ließen es auch zu, daß eine schwache und wechselhafte Unternehmensleitung sich auf Projekte einließ, die die Finanzkraft des Konzerns überstiegen. Ihre Vertreter billigten die Ausschüttung von Dividenden an Aktionäre, als schon nicht mehr genug Geld vorhanden war, um die Pensionszusagen finanziell zu sichern. Schließlich segneten sie ein erfolgloses Sanierungskonzept nach dem anderen ab. Wirklich marktwirtschaftliches Verhalten wurde zulange hinausgezögert. Ein entschlossenes Eingreifen hätte zwar schon früher große Opfer gefordert, es wäre aber am Ende billiger und weniger schmerzhaft geworden.

Die Wirkung der AEG-Pleite auf das Ausland darf nicht unterschätzt werden. In der ausländischen Presse wurde bereits der Finger in die Wunde gelegt. Im Zusammenbruch sieht sie eine – willkommene – Bestätigung, daß die Bundesrepublik als Investitionsland uninteressant geworden ist. So berichten amerikanische Banken, daß es schwer geworden sei, US-Gesellschaften für Übernahmen – auch von attraktiven Unternehmen – zu interessieren. Und die englische Presse sprach sogar vom Ende des deutschen Wirtschaftswunders. Sicherlich wird hier die tatsächliche Lage der deutschen Wirtschaft negativ überzeichnet, im Kern gehen die Kommentare jedoch nicht fehl. Das Ansehen der deutschen Wirtschaft leidet Schaden – zu Lasten des für die Bundesrepublik lebenswichtigen Exports.

Grundsätze für Subventionen

Die AEG-Krise ist ein Aufruf zur wirtschaftspolitischen Kurskorrektur. Wir haben in der Vergangenheit nicht mehr, sondern weniger Marktwirtschaft praktiziert. Wir müssen nun versuchen, die Wirtschaftskrise nach marktwirtschaftlichen Regeln zu überwinden. Gänzlich verfehlt wäre es, durch immer größere Reparaturen den Staat noch mehr in die Mitverantwortung zu nehmen. Hilfe des Staates für Unternehmungen ist sicher gelegentlich unvermeidlich, etwa zur Korrektur internationaler Wettbewerbsverzerrungen oder wegen einer zwingend notwendigen regionalen Strukturgestaltung. Aber sie sollte immer nur relativ kurzfristig und zur Erhaltung prinzipiell leistungsfähiger Betriebe gewährt werden. Staatliche Hilfe in Notfällen darf nicht einseitig nur den großen Unternehmungen zugute kommen. Heute ist es wichtiger denn je, die Beschäftigungsmöglichkeiten vor allem der kleinen und mittleren Betriebe rasch zu verbessern.

Mehr denn je brauchen wir Ersatz und Zukunftsinvestitionen nicht nur an Maschinen, sondern auch an Unternehmern – an Selbständigen. Jeder Selbständige bedeutet einen Arbeitsplatz, und er zieht in der Regel zahlreiche weitere Arbeitsplätze nach sich. Die Förderung selbständiger Existenzen ist auf Dauer billiger als die Unterhaltung von Arbeitslosen und die Zahlung von Subventionen. Und wenn Subventionen unvermeidlich sind, dann müssen bestimmte Grundsätze für die Subventionsgewährung eingehalten werden.

Erst kürzlich hat sich die Wirtschaftsministerkonferenz auf einen sogenannten Subventionskodex verständigt und damit ein Instrument geschaffen, mit dem in Zukunft die Wettbewerbs- und Leistungsfähigkeit der deutschen Wirtschaft ohne allzu unkontrollierte und schwer überprüfbare Gewährung öffentlicher Hilfen besser gesichert werden kann. Danach sollen Subventionen nur noch dann in Frage kommen, wenn der marktwirtschaftliche Anpassungsprozeß zu unvertretbaren volkswirtschaftlichen und sozialpolitischen Konsequenzen führt. Subventionen sollen in einem möglichst geringen Maße in das Marktgeschehen eingreifen. Bei der Gestaltung von Subventionen sind auch die in Frage kommenden Alternativen darzustellen. Zu hoffen ist, daß von diesem Subventionskodex eine vorbeugende Wirkung ausgeht. Großunternehmen müssen künftig unmißverständlich wissen, daß ein Gefecht um eine Staatshilfe von ihnen auch verloren werden kann.

Karl Georg Zinn

Staatliche Hilfen sind gerechtfertigt

Staatliche Hilfen für notleidende (Groß)Unternehmen sind kein Novum. Weitgehend unabhängig von der jeweiligen parteipolitischen Couleur der Regierungen wurden in den westeuropäischen Marktwirtschaften an solche Firmen Subventionen gezahlt, staatliche Bürgschaften vergeben und bankrottbedrohte Unternehmen sozialisiert. Dieses historische Faktum gehört zu den charakterisierenden Merkmalen westlicher Marktwirtschaften, die – nach landläufiger ordnungstheoretischer Sichtweise – eben keine „reinen“ Marktwirtschaften im frommen Sinn der nationalökonomischen Klassiker sind, sondern zutreffend als „gemischte Wirtschaftsordnungen“ eingeordnet werden. Trotz der Dominanz des marktwirtschaftlichen Wettbewerbs als einzelwirtschaftlichen Koordinationsmechanismus erfolgen weitgehende staatliche Interventionen, um die Koordinationsmängel zu reduzieren und das einzelwirtschaftliche Verhalten nach Maßgabe der gesamtwirtschaftlichen Zielsetzungen zu beeinflussen.

Somit darf es als normale Reaktion in einer gemischten Wirtschaftsordnung gelten, wenn in Einzelfällen staatliche Hilfen und Regulierungen gezielt auf einzelne Branchen und Unternehmen ausgerichtet werden. Ordnungstheoretisch erscheint nicht so sehr dieses Prinzip problematisch, sondern jeweils die konkreten Maßnahmen und das Eingriffskriterium. Die staatliche Intervention sollte nach ökonomisch sinnvollen Gesichtspunkten erfolgen, und Art und Ausmaß der Eingriffe sollten sich danach ausrichten. Die rein politisch motivierte Intervention, die dieser oder jener Lobbyeinflüsterung folgt oder gar auf guten persönlichen Beziehungen beruht, ist allerdings eine ordnungspolitische Sünde.

Die einzelwirtschaftliche Intervention ist ebenso wie die gesamtwirtschaftliche dann ökonomisch gerechtfertigt, wenn die gesamtwirtschaftlichen (Folge)Kosten des Verzichts auf den helfenden Eingriff höher ausfallen, als wenn der Staat eingreift. Bei den Kosten sind durchaus auch so schwer wägbare Größen wie Vertrauen im In- und Ausland sowie sozialpsychologische Konjunkturstimmungen mit in Betracht zu ziehen. Daß solche Maßnahmen staatlicher „Reparaturleistungen am Privatkapitalismus“ einem puristischen Wettbewerbsdenken widersprechen, kann im Hinblick auf das historische Faktum der gemischten Wirtschaftsordnung und ihrer qualitativ anderen Funktionsweise – verglichen mit Laissez-faire-Modellen – kaum als überzeugender Einwand geltend gemacht werden.

Im aktuellen Zusammenhang mit staatlichen Hilfen an Großunternehmen (AEG) und strukturbestimmende Branchen (Stahlindustrie) tritt neben das kritische Argument der angeblich fehlenden „Marktkonformität“ noch die Überlegung, daß es sich um eine ungerechtfertigte Bevorzugung der „Großen“ handelt, die durch die staatlichen Hilfen sozusagen von ihrem unternehmerischen Risiko entlastet werden, was eine Diskriminierung der kleinen und mittleren Unternehmen bedeute. Auf den ersten Blick entbehrt dieser Einwand nicht der Plausibilität, obgleich nicht immer ganz klar wird, ob mit jener Kritik grundsätzlich gegen die staatliche Krisenhilfe plädiert wird oder sich hinter der Larmoyanz Subventionsforderungen auch für die „Zwerge“ verbergen.

Gesamtwirtschaftliche Verantwortung

Das besondere öffentliche bzw. politische Interesse, das dem Schicksal von Großunternehmen zuteil wird und das dann auch eher geneigt macht, staatliche Hilfen bereitzustellen, ist eine Folge der Konzentration und des Größenwachstums bzw. der damit verbundenen gesamtwirtschaftlichen Verantwortung. Die gemischten Wirtschaftsordnungen sind in ihrem Kernbereich durch eine hohe Konzentration gekennzeichnet. Der Großunternehmenssektor hat nicht nur für die Produktion, die Beschäftigung und die Investitionen eine überproportionale gesamtwirtschaftliche Bedeutung, sondern die Verflechtung in die Gesamtwirtschaft durch die Zuliefer- und Abnehmerbeziehungen bedeutet, daß von einem Großunternehmen die Arbeitsplätze und die Produktion vieler Klein- und Mittelbetriebe abhängen. Dementsprechend ergeben sich aus dem Zusammenbruch eines Großunternehmens weitreichendere Folgen, als wenn Klein- und Mittelbetriebe in Konkurs gehen. Die Überlebenshilfe für einen „Großen“ kommt somit indirekt auch den abhängigen kleineren und mittleren Firmen zugute. Bildlich gesprochen: Wenn ein Riese stürzt, geht weit mehr zu Bruch, als wenn tausend Zwerge zu Boden fallen. Und ist ein Großunternehmen – ein großer Arbeitgeber – erst einmal vom Markt verschwunden, so wird es sich kaum wieder etablieren lassen; kleinere Firmen kommen und gehen dagegen schneller und leichter.

Der Aufbau eines Großunternehmens mit Zehntausenden von Arbeitsplätzen erfolgt in der Regel über einen langen Zeitraum. Sein Konkurs vernichtet zudem nicht nur Beschäftigung und Kapital, sondern meist auch gesamtwirtschaftlich wertvolles technisches Know how und die entsprechenden Produktangebote. Kleinere Unternehmen können sich dagegen oftmals innerhalb relativ kurzer Zeit etablieren; ihre Flexibilität erlaubt relativ größere Anpassungen und eventuell sogar vorübergehende Stillegung. Um nochmals das Bild zu benutzen: Zwerge kommen eher alleine wieder auf die Beine; der gestürzte Koloß tut sich da viel schwerer.

Eben, werden die Konzentrationskritiker sagen und den Konkurs eines „Riesen“ als Beitrag zur Wettbewerbspolitik interpretieren. Großunternehmen sind jedoch meist Teil eines Oligopols, das nach dem Ausscheiden eines Konkurrenten noch enger würde. Zudem ließe sich ja durchaus überlegen, ob die öffentliche Hand in einem Sanierungsfall vom Typ AEG nicht Druck auf den Patienten ausüben könnte, diese oder jene Tochter wieder aus dem Konzernverband zu entlassen und damit etwas zur Dekonzentration beizutragen. Nur wird man häufig feststellen müssen, daß solche Entflechtungswünsche ökonomisch nicht sehr erfolgversprechend sind; denn viele Konzerntöchter waren einstmals selbständige Firmen und fusionierten aus Überlebensgründen.

Bedeutung von Großunternehmen

Volkswirtschaftlich betrachtet stellt sich die Differenz zwischen „großen“ und „kleinen“ Unternehmen vor allem als strukturelles Problem dar: Ein Großunternehmen bildet in der Regel eine strukturbestimmende Komponente einer Volkswirtschaft. Damit sind in die Entscheidung über staatliche Überlebenshilfe eines Konzerns strukturpolitische Aspekte mit einzubeziehen. Die saloppe Formel, daß Konkurse zum marktwirtschaftlichen Alltag gehören, läßt sich allenfalls auf Märkte mit einer Vielzahl von Anbietern anwenden, wo sich die Spreu laufend vom Weizen trennen muß; für Großunternehmen gilt diese Formel gerade nicht. Ob Managementfehler, Rezession, struktureller Anpassungsdruck oder welche Gründe auch immer für die Misere eines Konzern ursächlich sind, sie stellen im Hinblick auf die gesamtwirtschaftliche Bedeutung eines solchen Unternehmens keine ökonomische Rechtfertigung dar, das Unternehmen bis zum bitteren Ende den sogenannten Marktkräften zu überlassen.

Die gesamtwirtschaftliche Bedeutung von Großunternehmen zeigt sich nicht zuletzt an ihrem technologischen Potential, dem Angebot von Sachgütern und Dienstleistungen, die dauerhaft oft von kleineren Firmen nicht bereitgestellt, zumindest nicht weltweit angeboten werden können. Es stellt sich daher für jede Volkswirtschaft die Frage, ob in einer Weltwirtschaft, die durch Oligopole und hochkonzentrierte Industrien bestimmt wird, der Konkurs eines großen Anbieters nicht auch die Weltmarktposition des Landes beeinträchtigt. Jedenfalls erhält der Bankrott eines Großunternehmens eine qualitativ andere Dimension als die Konkurse der kleineren Firmen.

Deshalb sind bei Großkonkursen auch rein „privatwirtschaftliche“ Lösungen nicht ohne weiteres vorzuziehen. Die privatwirtschaftliche Lösung stellt in erster Linie auf die Erhaltung des Kapitals bzw. die Minimierung des Kapitalverlustes ab. Die volkswirtschaftlichen Aspekte sind hierbei, sofern sie überhaupt berücksichtigt werden, sekundärer Natur – und müssen es auch sein, wenn die Gläubiger entsprechend den von ihnen zu vertretenen Interessen handeln. Für den Staat geht es dagegen um mehr. Daß staatliche Hilfe nicht zu schnell und zu üppig fließen darf, sollte sich von selbst verstehen. Auch die privaten Gläubiger, die bei einer staatlich gestützten Sanierung weniger verlieren als wenn ihr Schuldner Konkurs anmeldet, müssen zur Kasse gebeten werden; ein wenig Poker zwischen Staat und privatem Kapital gehört schon dazu. Im Fall AEG läßt sich aber wirklich nicht behaupten, daß die privaten Schuldner ungeschoren davonkommen; die Vergleichsquote von 40 % ist wahrlich keine „Sozialisierung der Verluste“.

Staatliches Geld für private Unternehmen fließt nicht nur im Fall außergewöhnlicher Sanierungshilfen, sondern – wie die Subventionsberichte meist nicht einmal vollständig ausweisen – regelmäßig. Und dies keineswegs ausschließlich zugunsten angeschlagener Großunternehmen. Warum also die Aufregung bei jenen Sonderfällen, die aus den geschilderten Gründen mit einer handfesten volkswirtschaftlichen Rechtfertigung staatliche Unterstützung erhalten?

Es scheint, daß hinter vielen Bedenken gegen die staatlichen Rettungsmaßnahmen die Furcht steht, daß eine Regierung auf die naheliegende Idee verfallen könnte, sich für ihr gutes Geld wenigstens eine Beteiligung an dem Unternehmen zu verschaffen. Das würde nicht nur – in künftigen besseren Zeiten – dem Staat etwas Gewinn bringen, sondern auch Einfluß auf die Unternehmenspolitik erlauben. Ordnungspolitisch wäre ein solcher Weg der „Sozialisierung“, wie eingangs erwähnt, nichts Neues. Auch würde damit der wettbewerbswirtschaftliche Koordinationsmechanismus nicht verändert werden. Allerdings böte sich die Möglichkeit, dem Konzentrationsproblem auf eine etwas direktere Weise zu begegnen, als dies mit Hilfe der Wettbewerbspolitik möglich ist. Realistisch sind allerdings solche Perspektiven für die Bundesrepublik nun keineswegs: weder im Fall AEG noch im Zusammenhang mit den Stahlsubventionen wurde von den maßgeblichen Politikern auch nur andeutungsweise mit einem Tauschgeschäft „Subventionsgelder gegen Beteiligung“ geliebäugelt, obwohl in der Privat- und in der Gemeinwirtschaft die Umwandlung von Krediten in Beteiligungen nicht so ungewöhnlich ist.

Sorgfältige Prüfung

Die Überlegungen laufen darauf hinaus, daß es eine Reihe von Gründen gibt, die prinzipiell staatliche Hilfen an konkursbedrohte Großunternehmen rechtfertigen. Damit erübrigt sich jedoch keineswegs die sorgfältige Prüfung jedes Einzelfalls. Gescheiterte Sanierungsversuche von Großunternehmen, die vor dem Konkurs noch kräftige Züge aus der staatlichen Subventionsflasche nahmen – erinnert sei etwa an den Borgwardkonkurs 1961 bis 1966 –, machen deutlich, daß Steuermilliarden rasch vertan sind, wenn die Überlebenschancen eines Unternehmens falsch eingeschätzt werden oder unter dem politischen Druck der bevorstehenden Riesenpleite überhaupt auf eine fundierte ökonomische Analyse der künftigen Existenzfähigkeit der Firma verzichtet wird.

Die Frage der staatlichen Hilfe zur Konkursabwehr muß deshalb im konkreten Einzelfall ganz pragmatisch gestellt werden: es geht nicht um ordnungstheoretische Prinzipien, sondern um die Erfolgsaussichten und die Kosten und Nutzen des Sanierungskonzepts, das mit öffentlicher Unterstützung lanciert wird. An diesem Punkt müßte die Diskussion über das Für und Wider der staatlichen Hilfe ansetzen, wenn sie brauchbare Entscheidungskriterien bringen soll. – Generell läßt sich zudem keineswegs feststellen, daß der Staat bei jedem Großkonkurs das Füllhorn öffnete; vielmehr wurden etliche aussichtslose Fälle als solche behandelt und Subventions- und Bürgschaftswünsche abschlägig beschieden.

Prinzipielle Alternativen

Welche prinzipiellen Alternativen gäbe es nun für derartige staatliche „Feuerwehrmaßnahmen“ wie im Falle AEG? Der Gemeinplatz, daß Vorbeugen besser als heilen ist, impliziert, auf Großunternehmen angewandt, daß mehr Transparenz und Kontrolle bezüglich der Unternehmenspolitik angebracht erscheint. Die Führung eines Großunternehmens ist eine „öffentliche“ Angelegenheit – nicht juristisch und von den für die Unternehmensführung maßgeblichen Interessen her gesehen, wohl aber unter gesellschaftlichen Aspekten. Offenkundig funktionieren weder die unternehmensinternen Frühwarnsysteme noch die Überwachungsmöglichkeiten von Aufsichtsräten zufriedenstellend, sobald ein Unternehmen zu taumeln beginnt. Das Management neigt – aus vielfältigen Gründen – gar nicht so selten dazu, am Firmenbarometer zu manipulieren, um Sturmwarnungen nicht nach außen dringen zu lassen. Auch gewerkschaftseigene Unternehmen sind – wie erst jüngst zu hören war – vor solchen Kunstfertigkeiten eines Vorstandes nicht gefeit.

Im Hinblick auf die gesamtwirtschaftliche Stellung und die damit verbundene gesellschaftliche Verantwortung von Großunternehmen wäre somit eine qualitativ neue Regelung der Kontroll- und Überwachungsstrukturen notwendig. Unser Unternehmensrecht stammt aus jenen Zeiten, in denen die Wirtschaft noch vorwiegend durch eine Vielzahl von kleinen und mittleren Betrieben gekennzeichnet war und der Eigentümer-Unternehmer noch die repräsentative Figur des kapitalistischen Systems darstellte. Aber das war einmal. Inzwischen hat sich eine faktische „Vergesellschaftung“ weiter Teile der (Groß)Wirtschaft entwickelt, was durch die Tatsache der interventionistischen „Fürsorge“ seitens des Staates für konkursbedrohte Großunternehmen durchaus belegt wird, ohne daß sich dieser Veränderungsprozeß schon in den juristischen und Managementstrukturen der Unternehmen niedergeschlagen hätte.

Dieser Widerspruch zwischen faktischer gesellschaftlicher Bedeutung des (Groß)Unternehmens und seiner, so gesehen, anachronistischen privatwirtschaftlichen Verfassung wird wohl noch auf absehbare Zeit fortbestehen und damit mögliche Alternativen zur „Feuerwehrmethode“ verhindern. Dennoch ist jede Krise eines Großunternehmens – unabhängig davon, ob der Staat interveniert oder nicht – eine erneute Bestätigung dieser widersprüchlichen Konstellation. Die staatliche Nothilfe für angeschlagene Unternehmensgiganten bringt in ihrer hybriden Qualität den zwiespältigen Charakter der ganzen Wirtschaftsordnung zum Ausdruck, die eben nicht von ungefähr als „gemischt“ bezeichnet wird.